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Einen Rahmen vorgeben, ohne Autonomie einzuschränken

Thomas Grünewald stellt die Überlegungen zu einer Landeshochschulplanung in Nordrhein-Westfalen vor.


Die nachfolgende Rede auf dem Forum Hochschulräte am 15. Mai 2013 wurde bewusst als lebhafter Impuls zu einer regen Diskussion konzipiert. Für die Veröffentlichung wurde der Text nicht verändert.


Einführung

Das Hochschulgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen soll erneuert werden. Die Novellierung folgt dem Koalitionsvertrag des Jahres 2012 als Regierungsprogramm von Rot und Grün für die Legislaturperiode 2012 bis 2017. Hochschulautonomie und Verselbständigung der Hochschulen stehen dabei nicht zur Disposition. Es geht insbesondere um eine längerfristige Gesamtstrategie für das Hochschulsystem des Landes und um die Position und den Auftrag der einzelnen Hochschule in diesem Hochschulsystem. Es geht ferner um die Rückbindung der Hochschulen an das Parlament als Haushaltsgesetzgeber sowie um die demokratische Willensbildung innerhalb der Hochschule in einer wissenschaftsfreundlichen und zeitgemäßen Umsetzung. Und letztlich geht es um die Sicherung der staatlichen Mittel für die Hochschulen im Spannungsfeld von Schuldenbremse, doppelten Abiturjahrgängen und demographischer Entwicklung.

Für den Hinterkopf die Dimensionen: Wir reden über gegenwärtig 633.000 Studierende an 30 Universitäten und Fachhochschulen. Für den Immatrikulationszyklus 2013/14, der den doppelten Abiturjahrgang des Landes Nordrhein-Westfalen einschließen wird, rechnen wir mit 125.000 Neueinschreibungen. Der Wissenschaftshaushalt Nordrhein-Westfalens beträgt unvorstellbare 7,5 Milliarden Euro in 2013. Das sind 12,5 Prozent des Landeshaushalts. Nordrhein-Westfalens Steuerzahlerinnen und Steuerzahler strengen sich sehr an, dieses außerordentlich reiche und leistungsstarke Hochschulsystem zu erhalten. Das Parlament als Haushaltsgesetzgeber strengt sich seinerseits sehr an, diese gigantische Summe zu verteidigen gegen die vielen konkurrierenden Desiderate, die der Landesentwicklung kaum weniger zuträglich sind und bisweilen dennoch zurückstehen müssen hinter dem Primat des Großthemas Bildung und Forschung.


Was sind die Eckpunkte des Hochschulzukunftsgesetzes?

Die Landesregierung wird die Verselbstständigung der Hochschulen beibehalten andesseitige Rahmenvorgaben für die Bereiche Haushalt und Personal einführen ein neues Finanzierungsmodell für die Hochschulen entwickeln einen Rahmenkodex für gute Arbeitsbedingungen entwickeln bei den Befugnissen von Hochschulräten nachjustieren und die Aufgabenteilung zwischen Hochschulräten und Senaten ausbalancieren.

Diesen Eckpunkten liegen drei Leitmotive zugrunde:

1. Autonomie setzt Transparenz voraus
Die Hochschulen werden größtenteils aus Steuergeldern finanziert. Die Verwendung dieser öffentlichen Mittel soll künftig transparenter werden.

2. Land und Hochschulen sollen wieder näher zusammenrücken
Der Staat hat die Verantwortung für die gesamte Hochschullandschaft in Nordrhein-Westfalen. Interessen, die alle Hochschulen betreffen und die damit von übergreifendem Landesinteresse sind, muss er formulieren und durchsetzen können. Hierzu werde ich im Folgenden mehr sagen.

3. Verantwortung muss zurechenbar sein
Das Hochschulzukunftsgesetz wird das Verhältnis zwischen Hochschulleitungen, Senat- und Hochschulräten neu definieren. Und es wird die Mitglieder der Hochschulen in einer neuen Kultur der Mitbestimmung aktivieren. Lehrende, Lernende, Forscherinnen und Forscher, Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in Technik und Verwaltung: Sie alle sollen mit ihrer Expertise und soweit diese hinreicht zu den Entscheidungen der Hochschule beitragen. Auch auf neuen Wegen, die jenseits unserer traditionellen Vorstellungen von Gruppen- und Gremienstruktur verlaufen können. Wir wollen die Idee der Mitbestimmung auf zeitgemäße und wissenschaftsadäquate Weise verwirklichen. Schauen wir nun etwas genauer auf die Instrumente und Verfahren. Konkret:


Wie kann die Hochschulentwicklung des Landes geplant und gestaltet werden?

Hochschulautonomie ist Religion und Pragmatismus zugleich: Faktisch kann eine so große Hochschullandschaft wie die in NRW nicht im Detail gesteuert werden. Tatsache ist auch: Autonomie ist gut für die Wissenschaft. Die autonomen Hochschulen haben maximal viel aus ihren Mitteln und Möglichkeiten gemacht – in Forschung und Lehre. Daran soll kein Zweifel sein.

Aber zugleich gilt auch: Unsere Hochschulen sind mit Steuergeld finanziert. Die Grundmittel kommen aus den Landeshaushalten, die Forschungsmittel aus Bundes- und Landesmitteln oder von der EU. Industriedrittmittel machen weniger als zehn Prozent aus. Das Experiment mit Studiengebühren ist beendet. Damit bleibt unser Hochschulsystem auch weiterhin ein öffentlich finanziertes.

Im Interesse nachhaltiger Ressourcenabsicherung durch die Haushaltsgesetzgeber im Bund und den Ländern scheint es gut, wenn die Hochschulen mit dem Staat nicht zu sehr fremdeln, sondern den Staat als kritischen Freund akzeptieren. Im Sinne dieser kritischen Freundschaft wäre es gut, wenn unsere Hochschulen gewisse Standards anerkennen; etwa, was die Transparenz in der Mittelverwendung angeht oder was die Arbeitgebertugenden im Sinne guter Arbeitsbedingungen für Beschäftigte in der wissenschaftlichen Qualifikationsphase betrifft. Schauen wir nicht nur auf die Hochschulen, sondern auch kurz auf den Staat. Es bleiben Herausforderungen, die einzelne Hochschulen nicht lösen können, sondern die der Staat im Rahmen der Steuerung des Gesamtsystems anpacken muss, weil sie auch nicht durch das freie Spiel der Kräfte zur Lösung zu bringen wären.

Das Landesinteresse in Bezug auf Wissenschaft und Forschung ergibt sich nicht automatisch aus der Summe der Strategiepläne autonomer Hochschulen. Herausforderungen können etwa sein: Überangebote in bestimmten Studienfächern, Mangel in anderen. Willkürlich gegriffene Beispiele für ein Überangebot sind etwa: Studienplätze im Fach Architektur, Geschichtslehrer für die Gymnasien; notorischen Mangel haben wir bei den Berufsschullehrern; es fehlen immer Maschinenbauer oder Informatiker. Und als neue Herausforderung nenne ich: Inklusionspädagogik. Nie zu vergessen: Das Angebot an Studienplätzen in der Medizin. Und schließlich nicht zu vergessen: Es gibt Unikatfächer, die man nicht preisgeben sollte.

Nur in der Steuerung des Gesamtsystems sind beispielsweise quantitative Verschiebungen im Verhältnis von Universität und Fachhochschule zu bewerkstelligen. Wenn es beispielsweise darum ginge, mehr Studienplätze an Fachhochschulen einzurichten und in entsprechender Anzahl Studienplätze an Universitäten abzubauen, womit ich kein unrealistisches Szenario beschrieben habe, so gelänge dies kaum auf der Basis des Handelns autonomer Hochschulen. Dazu braucht es Entscheidungen und Wege, diese umzusetzen.


Mit welchen Instrumenten und mit welchem Anspruch soll der Staat seine Hochschulen steuern?

Treten wir nochmal einen Schritt zurück und fragen: Warum jetzt dieses Thema, das Hochschulleitungen eher beunruhigt? Ich finde, dass es uns nicht beunruhigen sollte, über den Steuerungsanspruch des Staates in einem öffentlich finanzierten Hochschulsystem zu diskutieren. Wir sollten zur Kenntnis nehmen, dass das Steuerungsthema nach einem Jahrzehnt im Zeichen von New Public Management einer Zwischenbilanz bedarf.

New Public Management hat viel Gutes gebracht, aber offenkundig nicht alle Erwartungen erfüllt. Wir sind in einem iterativen Prozess, der periodisch evaluiert werden muss. Es genügt eben nicht, die kritische Diskussion abzutun mit dem Hinweis auf die vielbesungene Unterfinanzierung des Hochschulsystems. Denn bei allem Verständnis für die Bedürfnisse der Hochschulen: In den letzten zehn Jahren ist enorm viel neues Geld in das Wissenschaftssystem gelangt: Exzellenzinitiative, Pakt für Forschung und Innovation, Hochschulpakt 2020.

Und nach einem Jahrzehnt der kontinuierlichen Steigerung der staatlichen Aufwendungen für Wissenschaft und Forschung gibt es durchaus eine neue Nachdenklichkeit: Die Demographie tut das eine, die Schuldenbremse ein Übriges. Sachsen-Anhalt ist in dieser Hinsicht ein Fanal. Erstmals hat eine Landesregierung substanzielle Kürzungen in jenem Ressort angekündigt, das für die Fachkräftesicherung die größte Rolle spielt. Diese nachdenkliche Bemerkung sollte nur noch einmal verdeutlichen, warum der enge Schulterschluss zwischen den Hochschulen und den Haushaltsgesetzgebern eine gute Idee sein kann.

Aber lassen Sie uns jetzt konkret über die Mittel diskutieren, mit denen wir den Herausforderungen im Bereich der Hochschulen begegnen können. Wie soll das genau funktionieren mit der Steuerung des Gesamtsystems durch den Staat? Und unter Bewahrung der Hochschulautonomie? Und nach unseren bisherigen Erfahrungen mit New Public Management im Hochschulbereich? Gehen wir von dem aus, was sich bewährt hat, und ergänzen die Lücken:

1. Als wichtigstes Instrument nenne ich eine mehrjährige, verbindliche Vereinbarung zwischen dem Land und den Hochschulen über den Ressourcenrahmen und den Ausschluss von Kürzungen. Das haben wir in NRW und wir werden daran festhalten.

2. Neu hinzukommen muss ein Finanzierungsmodell des Landes, das Leistungen – etwa bezogen auf die Ausbildung der Studierenden – mit angemessenen Budgets untersetzt. Eine Budgetierung, die auch historisch gewachsene Ausstattungsunterschiede zwischen einzelnen Hochschulen überwindet. Dies ist eine neue Herausforderung, der wir uns stellen werden.

3. Zu unserem Steuerungsansatz gehört drittens die auf Lehre und Forschung bezogene Profilbildung in den einzelnen Hochschulen, die sich in hochschulbezogenen Strategieplänen niederschlägt. Dieses Instrument besteht in NRW und soll fortgeführt werden.

4. Neu hinzukommen soll ein Abgleich zwischen jenen Hochschulstrategien und einem Strategieplan des Landes. Dieser soll die Gesamtanforderungen an das Hochschulsystem beschreiben und der einzelnen Hochschule einen Planungshorizont aufzeigen.

5. Um die Vorstellung von einer Landeshochschulstrategie zu konkretisieren: Bitte stellen Sie sich ein Dokument vor, das die Landesplanung hoch aggregiert darstellt und nur dort in Details geht, wo Lücken auszufüllen und neue Desiderate zu formulieren sind. Stichworte wie Lehrerausbildung, Inklusion oder Mangelfächer sind gefallen.

6. Schließlich müssen wir uns das Instrument der Ziel- und Leistungsvereinbarung genauer bewerten, und zwar im Lichte von mehr als zehn Jahren Erfahrung. Ich meine, wir haben dieses Instrument nicht optimal eingesetzt und zu viele unverbindliche Deklamationen zugelassen.

Ich belasse es bei dieser nicht abschließenden Liste, die uns einen Einstieg in die Diskussion bieten sollte. Wie die Instrumente ausgestaltet und in welchem Verhältnis zueinander sie zur Wirkung gebracht werden sollen, das wird wiederum ein iterativer Prozess sein. Darum schließe ich mit der (scheinbar trivialen) Feststellung, dass Hochschulreform ein kontinuierlicher Prozess ist.


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